Prima del 1990 i bambini in situazione di abbandono involontario erano ospitati esclusivamente in circa 10 Istituti statali , e l’adozione era praticata in base alle norme contenute nel Codice Civile del 1930 e delle successive modifiche del 1960, vedere allegato 1.
Dal 1960 al 1990 il ricorso all’adozione fu assai limitato a causa della situazione di permanente guerriglia presente nel Paese.
Dal 1990, anno della caduta definitiva del regime di Mengistu, l’Etiopia ha ricominciato a realizzare adozioni internazionali.
La situazione negli Istituti era esplosiva a causa del grande numero di orfani di guerra.
Il Ministero allora preposto era quello del Lavoro e degli Affari Sociali, MoLSA.
Nel 1995/1996 all’interno dello stesso Ministero fu creata una particolare sezione Child and Youth Affairs Organization, CYAO, alla quale fu affidato il compito di gestire la realizzazione dell’adozione nazionale e internazionale.
Prerogative del CYAO erano:
E’ stato questo un primo segnale di attenzione al problema, nonostante le resistenze da parte del Ministero degli Affari Esteri e di alcuni alti magistrati.
In quegli anni era comunque diffuso il preconcetto che l’adozione internazionale fosse preferita a quella nazionale e che i bambini fossero "venduti".
Composizione del CYAO
Nel 1997 il CYAO organizzò un primo Convegno a Nazareth per promuovere una maggiore conoscenza dello strumento adozione e spiegare le modalità all’interno delle quali l’adozione poteva realizzarsi.
Al Convegno furono invitati tutti i rappresentanti regionali del ministero, magistrati e operatori e , unico Ente italiano, il CIAI.
Sempre nel 1997 il MoLSA affiancò agli articoli del Codice Civile in vigore la circolare 4/1997 che prevedeva sostanziali modifiche sia per l’adozione nazionale che internazionale, anche se non poteva essere applicata integralmente poiché necessitava della modifica di alcuni articoli del codice civile.
In quell’ ambito i rappresentanti regionali lamentarono la mancanza di autonomia nel campo dell’assistenza all’infanzia e dell’adozione.
Soprattutto quest’ultima era, ed è tutt’ora, gestita unicamente attraverso il CYAO di Addis Abeba e questo comportava il trasferimento forzoso dei bambini nella capitale.
Modifiche circolare 4/1997
Per l’Adozione Nazionale, fino ad allora soprattutto in alcune province, veniva praticata in forma consuetudinaria senza alcun intervento da parte dell’Autorità costituita.
Obiettivi delle nuove disposizioni erano:
Per raggiungere questi obiettivi si richiedeva che la famiglia di accoglienza possedesse capacità educativa ed economica ad allevare un figlio e nello stesso tempo e che l’adozione di fatto fosse omologata dalla magistratura come adozione legale.
La legalizzazione dell’adozione a livello nazionale incontra ancora molte resistenze.
Le famiglie etiopiche che si rendono disponibili per l’adozione nella maggior parte dei casi si rifiutano di legalizzarla nè vogliono produrre la documentazione richiesta.
Per l’ Adozione Internazionale era concessa solo nel caso in cui il bambino fosse orfano, figlio di malati terminali e abbandonato dai propri parenti.
Ciò significava che un bambino abbandonato ma con i genitori viventi e conosciuti, poteva essere adottato solo con adozione nazionale.
Nella pratica il bambino restava in Istituto.
La presenza dell’Ente autorizzato straniero non era obbligatoria. Per gli Enti e/o Associazioni era sufficiente essere riconosciuti nel proprio Paese per ottenere l’autorizzazione a operare in Etiopia . Tale autorizzazione sottoforma di lettera, era concessa dal MoLSA.
Le nuove linee guida
Nel 1997 furono elaborate le linee guida in materia di adozione e istituzionalizzazione.
Riguardo a questo ultimo punto fu notevolmente stressato il concetto il ricorso all’istituto doveva essere una misura di emergenza e che dovessero essere fatti tutti gli sforzi possibili affinché il bambino restasse nella propria famiglia di origine.
Si iniziò così un programma di reintegrazione familiare dei bambini/ragazzi ancora presenti negli istituti al quale si affiancò una chiusura repentina di 7 dei 10 istituti statali.
Di fatto il processo di riunificazione familiare si è dimostrato un fallimento e la chiusura degli Istituti provocò un repentino aumento del fenomeno dei ragazzi di strada.
Risalgono comunque al 1997 le basi dell’elaborazione di nuove regole per l’adozione internazionale che portano all’attuale legislazione.
Per implementare le nuove linee guida il MoLSA ha redatto un documento specifico nel quale sono stati delineati i compiti e le responsabilità degli Istituti e degli Enti e/o Agenzie di adozione straniere.
In particolare:
Quasi tutti gli Enti autorizzati e/o Agenzie di adozione, si sono costruiti la loro foster home dove trasferiscono immediatamente i bambini loro segnalati, perché possono seguirli e curarli meglio.
Questo atteggiamento produce
1998/2000 – Emerge l’esigenza di un maggiore controllo da parte dello Stato
La guerra con l’Eritrea tra il 1998 e il 2000, costò circa un milione di dollari al giorno e ridusse quasi a zero le casse dello stato.
Le elezioni svoltesi nel 1999 confermarono il precedente ordine politico che vedeva un Presidente ostaggio di un governo prevalentemente gestito dall’etnia del Tigrina, più forte e preparata delle altre.
Questo, nel medio periodo, ha portato allo scontro interno fra le varie etnie, parzialmente sopito durante il periodo della guerra con l’Eritrea.
In questo quadro politico e economico abbastanza disastroso il governo cercò di stimolare un processo di sviluppo con le seguenti misure:
I fattori che tuttavia hanno reso poco efficace tale apertura possono essere così sintetizzati
ma e soprattutto
La stessa necessità di controllo si manifesta nell’ambito della cooperazione allo sviluppo e dell’adozione.
Nel 1999 assistiamo alla chiusura del CYAO.
Casus belli per una rivoluzione delle regole precedenti e il conseguente affossamento del CYAO sono stati alcuni scandali che avevano coinvolto Terre des Hommes prima e una Agenzia americana di adozione dopo.
A seguito di una denuncia di una ragazzina molestata dal medico dell’associazione americana , partì una inchiesta del Ministero di Giustizia . L’inchiesta confermò le accuse ma appurò anche che l’associazione operava in Etiopia con il benestare del Ministero del Lavoro e degli Affari Sociali e quindi del CYAO, senza tuttavia essere riconosciuta negli USA.
Questo fù letto come un chiaro indizio della poca professionalità dei dirigenti del Ministro degli Affari Sociali ed in particolare del CYAO.
Anno 2000
Nel contesto specifico dell’adozione e delle forme alternative per la protezione del minore , il Ministero di riferimento restava comunque quello del Lavoro e degli Affari Sociali, il più disastrato e senza budget.
Una ricerca della cooperazione italiana del giugno 2000 evidenzia le seguenti problematiche:
Al di là delle belle intenzioni mancavano da parte dello Stato le risorse finanziare e umane per la realizzazione dei piani previsti. In mancanza di risorse proprie viene ovviamente ben vista la cooperazione internazionale purchè le ONG si impegnino a
Per gli Enti che si occupavano dell’adozione Internazionale, gli scandali sopra citati, comportarono che il Ministero di Giustizia avocasse a se la registrazione e la concessione dell’autorizzazione a operare in Etiopia: equiparazione dell’Ente di adozione alle regole per le ONG.
Da parte sua il MoLSA fu obbligato a richiedere ufficialmente che tutte le Agenzie di Adozione si rivolgessero al Ministero di Giustizia per ottenere una regolare licenza.
A partire dal 2000, l’autorizzazione a realizzare di adozioni internazionali in Etiopia, viene dunque concessa dal Ministero di Giustizia.
Dopo numerosi cambiamenti di rotta, richieste di documenti sempre diversi e cavilli burocratici, la procedura sembra oggi abbastanza definita e chiara.
L’accreditamento degli Enti
Per poter ottenere l’autorizzazione, cioè la Licenza ad operare in Etiopia,l’Ente Autorizzato e/o Agenzia di adozione deve dimostrare di:
Al momento della richiesta di autorizzazione, ogni associazione, al pari di ogni altro Organizzazione non Governativa, è tenuta a presentare un progetto concreto di cui dovrà rendere conto al Ministero di Giustizia attraverso rapporti descrittivi e finanziari trimestrali.
Sempre più spesso il Ministero di Giustizia richiede progetti multi-settoriali che rispondano alle strategie governative descritte nel Piano di Azione Nazionale, il PNA, 2003-2010.
I programmi di sponsorship così come la semplice realizzazione dell’adozione non sono considerati progetti di cooperazione.
Dopo l’ottenimento della Licenza l’Ente Autorizzato deve oggi
Le conseguenze per gli Enti e/o Agenzie di Adozione
L’obbligatorietà di realizzare programmi di cooperazione internazionale ha rappresentato un cambiamento di prospettiva soprattutto per gli Enti e/o Agenzie che tradizionalmente, hanno sempre operato nell’ambito esclusivo dell’adozione internazionale.
Questi infatti:
Il riconoscimento degli Istituti
Sul versante interno gli Istituti e/o associazioni etiopiche che accolgono bambini in situazione di abbandono e che realizzano adozioni internazionali, al pari degli Enti e/o Agenzie di adozione straniere, sono sottoposte ai medesimi vincoli e necessitano della autorizzazione del Ministero di Giustizia.
In senso più generale devono poi dimostrare di avere una struttura idonea, personale preparato all’accudimento integrale del bambino e di saper gestire adeguatamente l’adozione internazionale.
E’ recente procedura che gli Istituti debbano stipulare anche un Operational Agreement con la Regione Amministrativa di Addis Abeba quale organo responsabile della supervisione su tutti gli istituti.
Con le modifiche al Codice di famiglia apportate nel 2000, agli Istituti sono stati attribuite anche prerogative che precedentemente appartenevano al Ministero degli Affari Sociali oggi Ministero della Donna, in particolare:
Per gli Enti e/o per le Agenzie di adozione, che in passato non avevano mai gestito direttamente progetti di cooperazione, così come per i direttori di strutture di accoglienza di bambini che non avevano mai gestito direttamente il processo adottivo ne programmi alternativi all’istituzionalizzazione, gli impegni e gli obblighi nei confronti delle Istituzioni etiopiche vanno assumendo un peso sempre più significativo.
Gli istituti e le ONG che si occupano di minori
A partire dal 2000 il numero degli Istituti di accoglienza per bambini abbandonati e abilitati anche all’adozione è passato da 15 a 35 nel 2006.
Dei 20 istituti nati dopo il 2000, 5 sono stati riconosciuti nel 2005.
Dei 35 istituti alcuni accolgono solo bambini per i quali è prevista la possibilità di adozione mentre altri non fanno alcuna distinzione.
Esistono anche numerose ONG locali che, a vario titolo, si occupano dei minori in difficoltà.
Da una ricerca effettuata dal CIAI in collaborazione con l’Università degli studi Milano Bicocca nei Kifle Ketema di Bole, Kirkos,Yeca e Arada risultano 78 ONG che attuano programmi di sponsorship, appoggio alla scolarizzazione di base, prevenzione dell’AIDS, educazione, vocational training etc..
Delle 78 ONG ben 21 accolgono stabilmente bambini sieropositivi orfani e/o emarginati dalla famiglia allargata.
I rapporti UNICEF e Ministero della salute 2002 e il rapporto MoLSA 2003 evidenziano che in Etiopia sono circa 1milione i bambini orfani e malati di AIDS di età compresa fra 0 e 14 anni.
La pandemia interessa circa 3milioni di persone e 250.000 di queste sono bambini. Le stime per il 2010 (UNICEF 2001) parlano di 1.800.000 bambini orfani a causa dell’AIDS.
Anche presso le strutture autorizzate all’adozione sono sempre più frequenti i casi di bambini sieropositivi così come è sempre più frequente l’ammissione di minori provenienti dalle diverse Regioni etiopiche.
Le Linee guida del 1997 e pubblicate nel 2000, definiscono le funzioni e le caratteristiche dell'Istituto sia dal punto di vista della struttura che del managment.
Dei 35 Istituti presenti in Addis e che praticano l’ A.I., solo due o tre si avvicinano agli standard previsti, per altro molto elevati e impensabili in una realtà come quella Etiopica.
Nella maggior parte dei casi si tratta di strutture appena accettabili e dotate di personale scarso in quantità e professionalità.
La carenza e, in certe Regioni l’assenza, di strutture di accoglienza per minori unita all’obbligatorietà (almeno per ora), di trasferire nella capitale i bambini considerati adottabili, costituisce un serio problema sia in termini di sovraffollamento degli Istituti di Addis Abeba sia per la verifica della storia pregressa del bambino.
Alla migrazione forzata di tanti bambini che, al loro arrivo a Addis Abeba si trovano privati dei loro punti di riferimento e della possibilità di comunicare solo perché parlano una lingua diversa, si aggiunge spesso la condanna a una istituzionalizzazione prolungata.
I bambini sono spesso trasferiti senza che la documentazione necessaria per la loro adozione sia completa ed esauriente e questo comporta ulteriori indagini e attese.
Non solo, anche quando i documenti ci sono, manca spesso una relazione sociale che parli di loro e della loro storia passata; relazione che, come lo stesso MoWA afferma, è essenziale per comprendere i bisogni del bambino e facilitare il suo inserimento nella famiglia adottiva.
Queste problematiche, unite alla già critica situazione del bambino istituzionalizzato, richiedono che gli Istituti di accoglienza da una parte e le Amministrazioni statali coinvolte nella protezione dell’ infanzia dall’altra, possano avvalersi di competenze e personale preparato e formato in grado di programmare e attuare un concreto sostegno al bambino sia nell’ottica dell’adozione ma, e soprattutto, nell’elaborazione di "best pratices" per la realizzazione concreta dei suoi diritti.
Nei futuri programmi di cooperazione degli Enti italiani gli elementi di rischi e criticità descritti dovranno essere tenuti in debita considerazione.
A nostro avviso sarà in infatti essenziale incentivare le attività di formazione e di capacity building a livello regionale contribuendo al processo di decentralizzazione dei servizi dedicati alla donna e al bambino in appoggio alla promozione di un Piano Paese a cui l’Unità Tecnica Locale della nostra Ambasciata sta attivamente lavorando.
Allegato 1
Codice Civile dell’ Impero di Etiopia Proclamazione n. 165 del 1960
Art. 556- Relazioni dovute all’adozione. Principi
I legami consanguinei e di affinità possono essere creati attraverso un contratto di adozione, in accordo con le previsioni degli artt. 796-806 del capitolo 2 di questo titolo.
Art 557- Effetti
Senza pregiudizio nei confronti delle misure previste all’art 558 un bambino adottivo sara in tutti i casi considerato figlio dell’adottante
Art. 558
Art. 559- Famiglia di origine
Art. 796- Filiazione adottiva
Art. 805- Condizioni per l’approvazione
L’adozione non può aver luogo a meno che vi siano buone ragioni per essa e a meno che offra vantaggi per il minore adottato.
Art. 806- Revoca dell’adozione
L’adozione non può essere revocata per nessuna ragione.
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